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试论行政诉讼的举证责任

作者:卢晓明  发布时间:2013-08-29 09:10:26


    一、行政诉讼举证责任的概述

    举证责任是证明领域的本质规定,是一切证明行为的动因和根据,而整个诉讼活动又是以证明作为中轴和核心的,要使行政诉讼原、被告、第三人更好的完成举证行为,使人民法院及时查明事实、解决行政争议,公平地保护当事人合法权益,有必要从理论和司法实务层面深入地探析行政诉讼举证责任的概念、特征及与民事诉讼举证责任的联系和区别;进一步明确证明对象,科学合理的界定证明范围,坚持依法、公平,“谁主张、谁举证”原则,正确、合理、明确分配举证责任。

    举证责任,即证明责任亦即提供证据的责任,是指法律预先规定由谁承担提出证据证明案件事实以及举不出证据证明案件事实由其承担败诉风险及不利后果的责任。举证责任包括两方面内客:一是指由谁提出证据证明案件事实,即举证责任的承担者;二是指举不出证据证明案件事实的后果由谁承担。行政诉讼举证责任概念源于民事诉讼举证责任制度,二者最大的区别在于举证责任原则不同。民事诉讼的一般证据规则是“谁主张,谁举证”,若一方当事人无法对其主张提供相应的证据,将承担败诉风险或不利后果。行政诉讼的一般证据规则是行政机关对作出的具体行政行为承担举证责任。但行政诉讼的证明对象不仅仅是具体行政行为,而且还包括其他待证的案件事实,其举证责任的主体亦不能仅局限于被告。传统的那种认为行政诉讼举证责任是指被告行政机关依法承担对其所作出的具体行政行为的证明责任,如被告未能按照法律规定履行举证责任将承担败诉的法律后果,这一概念不仅未全面揭示行政诉讼举证责任的内涵,而且也有悖于行政诉讼审判实践。

    笔者认为,行政诉讼举证责任是指当事人对证明对象负有提出证据加以证明的责任,若举证不能则直接或可能引起败诉的法律后果的一种诉讼证据制度。行政诉讼举证责任包括三层含义:第一,从外在形式看,举证责任表现为当事人提出证据的责任;第二,从内在要求看,举证责任表现为当事人提供的证据必须能够证明法律规定的或其主张的证明对象;第三,从内在属性看,举证责任表现为法律预先设定的一种法律后果,即当事人举证不能将直接或可能引起败诉的风险负担。

    行政诉讼举证责任具有以下特点:

    (一)举证责任的主体是被告、原告和第三人,但以被告为主,被告承担主要举证责任。举证责任的一般理论认为,举证责任是与当事人的主张相联系的,即“谁主张、谁举证”。行政诉讼法第三十二条规定:  “被告对作出的具体行政行为负举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下称“行政诉讼法解释”)第二十四条第二款规定 :“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张,对人民法院一审判决不服,有权提出上诉。”《行政诉讼法解释》第二十七条列举了原告承担举证责任的四种情形。由此可见,行政诉讼举证责任的主体包括被告、原告和第三人。人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查,而被诉具体行政行为合法、适当与否的举证责任由被告承担,即行政诉讼中被告承担主要的举证责任。

    (二)举证责任的证明对象包括具体行政行为和其他待证事实。行政诉讼的审查对象是被诉具体行政行为,但不能因此认为证明对象只是具体行政行为,其他影响具体行政行为能够引起行政诉讼法律关系发生、变更和消灭的事实,也是证明对象。如当事人是否适格、起诉是否符合法定条件、原告是否申请被告履行法定职责、当事人申请回避的事由等。这些事实能引起诉讼法上的后果,从而影响到具体行政行为所确认当事人的实体权利和义务,应当由当事人举证证明。

    (三)当事人不依法承担举证责任将必然或可能导致败诉的法律后果。《行政诉讼法解释》第二十六条第二款规定:  “被告应当在收到起诉状副本之日起lO日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据”行政诉讼法第五十四条第(二)项规定,具体行政行为王要证据不足的,人民法院应当判决撤销。即被告对具体行政行为举证不能则必然承担败诉后果。在行政诉讼中除被告对具体行政行为举证不能则必须导致败诉的后果外,被告、原告和第三人对其他待证事实举证不能所承担的只是一种败诉的可能性。如被告对原告的起诉超过起诉期限举证不能,则不必然导致败诉,《行政诉讼法解释》第二十九条第(一)项规定,原告或第三人及其诉讼代理人提供了证据线索,但无法自行收集的,可以申请人民法院调取证据。故原告或第三人对自己的主张举证不能并不必须引起败诉的后果。

    二、举证责任与证明对象

    举证责任是一种法律规定的如果负有举证责任的一方没有举出足以证明自己主张的证据,推定其承担败诉的拆讼后果的一种制度。

    证明对象又称待证事实,是指诉讼中需要运用证据加以证明的能够引起行政实体法律关系和程序法律关系发生、变更、终止的有证明必要的事实。证明对象与举证责任密切地联系在一起,只有对证明对象而言,才有所谓的举证责任,谈到举证责任,必然指向证明对象。明确证明对象,科学合理地界定证明范围,才能在诉讼证明中目标明确,准确、及时的查明对诉讼有意义的事实,解决行政争议,提高行政效率,公平地保护当事人的合法权益。根据法律、法规及有关司法解释,结合行政审判实践,笔者认为,行政诉讼的证明对象虽然因具体案件情况不同而有所差别,但必须以被诉具体行政行为为中心,包括实体法上的事实和程序法上的事实。具体证明范围包括:

    (一)被诉具体行政行为是否存在。只有存在具体行政行为才有可能形成行政争议,只有存在行政争议,才有可能引起行政诉讼。因而具体行政行为是否存在是行政诉讼能否成立的前提条件,是首要的证明对象。

    (二)被诉具体行政行为是否合法。行政诉讼的客体集中表现为具体行政行为是否合法。因此,具体行政行为是否合法是证明对象的重要内容,涉及行政处罚的,具体行政行为的适当性亦属证明对象范围,包括:1、具体行政行为的事实根据和法律依据。行政主体作出具体行政行为必须以事实为根据,以法律为准绳,事实的存在及清楚与否,具体行政行为是否依据法律、法规、合法有效的规章及其他规范性文件作出,直接影响具体行政行为的合法性和适当性,以及人民法院对具体行政行为合法性和适当性的评判,因此必须将具体行政行为的事实根据和法律依据作为证明对象,成为人民法院审查的重点。2、具体行政行为的程序规范。具体行政行为是行政实体内容和行政程序内容的统一,合法的具体行政行为不仅要符合行政实体法律规范,而且要符合行政程序法律规范。具体行政行为若违反法定程序则直接影响其合法性,构成人民法院判决撤销的法定理由。3、具体行政行为的职权依据。行政主体作出具体行政行为必须具有相应的法定职权,即法律的授权。同时,不得违背或偏离法律,法规的目的、宗旨。否则,即构成超越职权或滥用职权,超越职权或滥用职权是人民法院判决撤销具体行政行为的法定情形,必须由证明主体运用证据加以证明。4、起诉是否符合法定条件。起诉是否符合法定条件包括当事人是否适格、有无具体的诉讼请求和事实根据、是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖、是否复议前置、起诉是否符合法定期限等,这些因素均能引起行政诉讼法律关系的产生、变更和消灭,亦属证明对象范围。5、在不作为案件中,原告是否有在行政程序中提出申请的事实,包括是否向行政机关申请作出行政许可行为、履行法定职责行为、行政物质帮助行为,以上方面的证据必须由原告负责举证。6、行政侵权赔偿责任的构成要件。在行政侵权赔偿诉讼中,被诉具体行政行为造成损害的事实,即行政行为是否违法、是否造成相对人合法权益损害的事实,行政违法行为与损害事实之间是否存在因果关系是构成行政侵权赔偿责任不可缺少的要件,必然地成为证明对象。7、与案件相关的其他程序上的事实。如第三人是否适格,当事人申请回避所依据的事实,当事人申请财产保全和先子执行所依据的事实,原告是否提出缓交、减交、免交诉讼费申请等。这些事实的发生均会引起一定的诉讼后果,均应作为证明对象予以考虑。

    此外,众所周知的事实、自然规律及定理、按照法律规定推定的事实、已依法证明的事实和根据日常生活经验法则推定的事实,法院可以直接认定,不属证明对象范围。     

    三、举证责任的分担

    举证责任关系到谁先举证,谁应当提出更多、更有证明价值的证据以及在案件事实真伪不明时应由谁承担败诉后果等诸多问题。这些问题仅与当事人的诉讼利益有关,尤其与当事人的实体权益相关,因而必须得到正确、合理、明确的解决。根据行政诉讼特点,在分担举证责任时应坚持以下原则:第一、依法行政原则。依法行政是现代法治国家的基本要求,它不但贯穿于行政程序,而且延续于司法程序中。这一原则要求行政主体在行政程序中必须遵循“先取证后裁决”的程序,必然决定了在诉讼中被告应对其作出的具体行政行为负举证责任;第二、公平负担原则。在确定举证责任分担时,应体现公平的法律精神,根据当事人举证能力的强弱,接近证据的远近和待证事实的性质,公平合理的在当事人之间分配举证责任;第三、“谁主张、谁举证”原则。在行政诉讼中,除根据行政诉讼的特点适用特殊规则外, “谁主张、谁举证”原则同样适用于行政诉讼,并与行政诉讼中被告对具体行政行为负举证责任并无矛盾。行政诉讼的诉讼标的是具体行政行为的合法性,而该具体行政行为是由被告行政机关作出的。因此,对该具体行政为的合法性来说,被告处于主张者的诉讼地位。依据上述原则,笔者认为,行政诉讼中的举证责任应作以下分配:

    (一)被告的举证责任。

    行政诉讼法第五条规定“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”;第三十二条规定,  “被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性又件。”因此,被告应以具体行政行为的合法性为中心,对以下证明对象提举证据加以证明:1、具体行政行为认定的事实。事实是作出具体行政行为的基础,也是具体行政行为合法性的基础要件,只有证据确凿,才能足以证明具体行政行为据以作出的事实清楚。2、具体行政行为所依据的规范性又件。规范性文件是行政机关对于特定的人和事适用普遍性法律规范的行为,该普遍性法律规范包括法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章及其他规范性文件。具体行政行为依据的法律规范的存在及其效力是衡量该具体行政行为合法性的一个方面,而对该法律规范具体条文的适用是衡量该具体行政行为合法性的另一重要方面。因此,被告在行政诉讼中,不仅应当向人民法院提供作出具体行政行为所依据的法律规范,同时还应提供所依据的该法律规范的具体条文,以便于人民法院对其具体行政行为法律适用的合法性审查。3、具体行政行为的程序规范。为了保证行政机关正确、合法地行使行政权力,保障相对人权益不受侵害,行政法律、法规确定了行政机关依法行政的程序规范,具体行政行为必须遵循程序规范作出,符合法定的次序、步骤和方式。否则,即属程序违法。4、行政机关具有并正确行使法定职权的事实。行政机关作出具体行政行为,应当具有法定职权,并依法行使法定职权。否则,该具体行政行为便因行政机关滥用职权、超越职权而无效或不合法。5、行政处罚的适当性。如果行政处罚显失公正,则可以被人民法院判决变更,所以行政机关在关于行政处罚的诉讼中,应当提供证明处罚合理的证据。如相对人违法行为的性质、情节、造成的危害等。6、行政机关不履行法定职责的事实。即被告应对其不履行或拖延履行法定职责提供事实根据和法律依据。包括已履行义务、不符合履行义务的法定条件或者不具有该项法定义务等根据、依据。7、行政侵权赔偿责任的有关构成要件。包括行政行为合法、违法,行政行为与原告的损害事实之间不具有因果关系,造成损害的非原告的合法权益等。

根据法律规定,被告在行政诉讼中的举证行为必须遵循以下原则:一是被告所提举的证据应当是在作出具体行政行为之前获取的证据。否则,证据无效,被告将承担举证不能的法律后果。被告作出具体行政行为是行使国家行政管理权的结果,必须遵循“先取证后裁决”的行政程序原则,其在作出具体行政行为之前,必须保证所收集的证据符合法定的证明标准。二是被告及其委托代理人在行政诉讼中不得自行向原告和证人收集证据,自行向原告和证人收集的证据无效。此原则包含三层含义:其一,收集证据是被告行使行政职权的活动,原则上只能在行政程序中进行,以促使被告依法行政,具体行政行为事实清楚、证据确凿;其二,受委托人的权利不能大于委托人的权利,既然被告在诉讼中不得自行向原告和证人收集证据,作为其委托代理人也不得自行向原告和证人收集证据;其三,被告在法定期限内未提供有关证据,被告及其委托代理人经人民法院准许可以补充有关证据,被告可以补充证据的情形包括:1、被告在作出具体行政行为时已经收集证据,但因不可抗力等正当事由不能提供;2、原告或第三人在诉讼过程中提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或证据的。

    (二)原告的举证责任。

    根据行政诉讼法的规定,原告对具体行政行为的合法性不负举证责任,但这并不是说原告在整个行政诉讼中不承担任何举证责任,由于原告在行政程序中处于被动的弱势地位,为平衡原、被告在诉讼中的地位,根据举证责任的一般原理,在行政诉讼审判实践中,原告的举证责任主要体现在对程序事实方面的举证上。如,l、具体行政行为存在的事实。原告要想提起诉讼,前提条件是证明具体行政行为的存在,如果没有具体行政行为,原告的起诉就成了无的放矢。在起诉时,原告应提举被告积极作为和消极不作为的书面形式的行政行为证据,被告没有作出书面形式的具体行政行为的,应提举能够证明被告具体行政行为存在的票据、证人证言、当事人陈述等证据。2、具体行政行为与原告关系的事实。即原告应提举其与具体行政行为有利害关系或具体行政行为侵犯了其合法权益的证据。3、起诉符合法定条件的事实。包括原、被告适格、具体诉讼请求、起诉属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖、复议前置的已经复议程序、在法定期限内起诉或虽超过期限但有正当理由等方面事实证据。4、在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实。在诉讼过程中提出曾经向行政机关申请过的事实,是原告的主张,该主张应由原告承担举证责任。5、在行政赔偿诉讼中,证明因受被诉具体行政行为侵害而造成损失的事实。根据行政诉讼法的规定,行政赔偿诉讼适用单独的诉讼程序,行政赔偿案件的审理,无论是合并审理,还是单独审理,都应该是基于确认被诉具体行政行为违法的前提。因此,在此前提下,原告应当对其主张承担举证责任,以证明损害后果的客观存在及大小,违法的具体行政行为与损害后果间的因果关系。6、其他应由原告负举证责任的事项。如申请财产保全、先子执行依据的事实,第三人是否适格等。

    (三)第三人的举证责任。

    第三人参加诉讼,有两种方式,一种是申请参加,另一种是被人民法院通知参加。被人民法院通知参加诉讼的第三人因其已经人民法院审查与被诉具体行政行为有利害关系,因而无须对此承担举证责任。申请参加诉讼的第三人其参加诉讼的前提条件是与被诉具体行政行为有行政法上的权利义务关系,因此其应当提举证据证明其与被诉具体行政行为的利害关系。行政诉讼第三人无论以何种方式参加诉讼,均对被诉具体行政行为有不同的主张。据此,行政诉讼第三人可分为支持原告请求的第三人和支持被告请求的第三人。支持原告请求的第三人应提举起诉符合法定条件事实以外的与其主张相联系的证据,与原告应承担的举证责任相一致;支持被告请求的第三人负有除具体行政行为合法性以外的与其主张相联系的证据,其承担的举证责任系对被告举证责任的补充。

    以上观点属作者自己的个人观点,因水平所限,错误和不妥之处在所难免,敬请大家指正,以期相互切磋和提高。

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编辑:卢宣瑜    

文章出处:商州区人民法院    

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